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Conferencia de D. Rafael Pizarro Nevado

Buenas tardes.

Como ya les han indicado soy Rafael Pizarro, profesor de la Universidad de Córdoba y querría comenzar mi exposición agradeciendo a la Asociación, a través de su Presidente, la oportunidad que me dan de estar aquí.

Vamos a hablar de un tema, desde luego, muy relevante, al menos, desde mi punto de vista porque, hasta ahora, prácticamente, toda la atención se ha centrado en la creación de espacios naturales. Llevamos quince o veinte años obsesionados por ir declarando zonas protegidas o espacios protegidos, de mayor o menor extensión, bajo una fórmula o bajo otra, pero no teníamos experiencia de parques, solamente la buena voluntad de proteger, pero muchas veces, sin saber cómo hacerlo.

Todos estamos de acuerdo en que hay que hacer muchas cosas pero, no nos engañemos, hasta ahora no lo hemos hecho y los mecanismos, los instrumentos de gestión de estos espacios, los instrumentos para esa protección no están maduros, no los hemos sabido afinar; y no están maduros porque, seguramente, no existen experiencias en común, porque no hemos aprendido de los errores, porque no hemos rectificado algunas disfunciones que se han ido produciendo, porque no se ha escuchado a los afectados y por mil circunstancias.

Por eso creo que es muy importante y para vosotros el tema es de mucha importancia; por eso creo que en los próximos años, sobre esto, habrá que volver en más de una ocasión y en más de dos.

En Andalucía hay más de un millón, cuatrocientas mil hectáreas declaradas parques naturales; que son muchas hectáreas: el 18 % de la superficie total de la Comunidad Autónoma. y solo el 34% de ese millón cuatrocientas mil hectáreas es de titularidad pública, el resto es de propiedad privada, afectados están 235 municipios, que son el 40% de la superficie de la Comunidad Autónoma y el 16% de su población.

Yo creo que estos ya son datos que nos dicen algo.

Estos espacios son unos espacios que sufren muchas presiones, que son frágiles, que tienen unas características económicas y sociales muy determinadas y ,que si no son debidamente manejados, pues se pueden sentir desprotegidos.

Pero el problema es, no solamente la presión que puedan sufrir por la extensión de las superficies agrarias o por la mala gestión de los recursos renovables, también hay otros problemas y es que hay unas políticas públicas no del todo adecuadas y una clara insuficiencia de recursos financieros que nadie puede ignorar.

Y sobre todo eso, pues, quería centrarme y como no sabía muy bien el público al que me iba a dirigir, tenía el temor de pecar de virtuosismo profesional,  terminar hablando como un académico y terminar aburriéndoles a ustedes. De modo que voy a intentar no caer en ese defecto, no meterme en minucias jurídicas y ser lo mas claro y lo más didáctico posible.

Voy a intentar fijar sentencias o directrices o problemas que veo y posibles soluciones puesto que son ustedes los afectados y los políticos, algunos de los que están aquí y muchos que no han venido aquí los que deban ensayar, los que deben reflexionar sobre cuales de esas posibles soluciones pueden resultar viables.

Vamos a empezar por la tensión, que a mi me llamó la atención,  cuando vi la documentación que me enviaron, que existe desde la declaración de  parque natural tiene sobre la propiedad privada, sobre el derecho de propiedad.

Sobre todo esto he hablado mucho en mi facultad y todo el mundo sale de allí convencido de una cosa que, esencialmente está mas o menos aceptada y es que en España, en Europa, porque así lo hemos decidido mayoritariamente, porque así lo tenemos previsto en la Constitución," toda la riqueza del País está subordinada al interés general", y esta fórmula, tan hermosa, pues es lo que justifica que a la propiedad privada se le impongan determinadas limitaciones por razón del interés general, o que la libertad de empresa se pueda ver recortada porque así lo exija el medio ambiente, el patrimonio cultural, o cualquier  otro de los bienes constitucionalmente protegidos. Y ya les digo, esta es una regla general, genérica, entendida por todos los países de nuestro entorno está, incluso, por el Tribunal de  Derechos Humanos. Y bueno cuestionar esto, al menos cuestionarlo por medios jurídicos, no lleva a ninguna parte.

¿Cual es la clave o cual es la garantía que el propietario tiene frente a estas posibles limitaciones?. Pues un principio que nos puede parecer muy vago pero es el único que podemos manejar: es el de la  proporcionalidad, el de la debida proporción entre las limitaciones que se pueden imponer a los propietarios, y el contenido del derecho que todos identificamos como propiedad privada.

¿Que es lo que puede hacer un propietario?. Un propietario puede disfrutar de su bien, de su finca y disponer de ella: venderla, regalarla o permutarla. Y eso es lo que es la propiedad privada; así ha sido desde hace muchos siglos y por muchas limitaciones que se le impongan al propietario, si deja de ser eso, pues ya no será propiedad privada.

¿Cuantas limitaciones?, ¿cuantas hojas se le pueden quitar a una flor sin que deje de ser flor y se convierta en un tallo con espinas?. Pues esa es la pregunta, ¿hasta donde se puede llegar?. Y la respuesta general es que se puede limitar en tanto sea necesario para satisfacer un interés relevante; y que esa limitación, esas  restricciones,  no pueden ser desproporcionadas. Si fueran desproporcionadas, tienen que compensarse; si son desproporcionadas tienen que indemnizarse.

Si la Sociedad exige que un ciudadano soporte unas limitaciones excesivas, por el bien de todos, la Sociedad, el Estado, le tendrá que compensar y la Sociedad, los ciudadanos tendrán que soportar ese coste vía  impuesto, y será el Estado el que pague al limitado; porque no va a pagar un ciudadano por todos.

Esto, de forma muy simplificada, es la teoría jurídica sobre esta cuestión. Se admiten las limitaciones pero estas deben ser proporcionadas. Y el caso de unos terrenos incluidos en un parque natural, pues ya saben ustedes que el grado de intervención es muy elevado y las limitaciones que se pueden imponer son muy intensas. Y para comprobarlo pues bastaría con preguntárselo a cualquiera de ustedes que conocerán, al menos de oídas, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales o del Plan Rector de Uso y Gestión de este Parque.

La reacción natural para los afectados pues, lógicamente es pedir que les saquen del Parque o pedir, como ocurre en Asturias, que se anule la declaración, que se liberen esos terrenos, que dejen de ser un parque.

Y yo me pregunto: ¿eso serviría de algo?; pues quizás si, pero no de mucho; porque aquí, yo quiero que reflexionen sobre una cuestión. La legalidad vigente, la legislación aplicable a los predios rústicos, a las fincas agrarias, dentro de un parque y fuera de un parque no es muy distinta, variará, ligeramente, la intensidad de las limitaciones que se le imponen a los propietarios pero, prácticamente, los deberes y obligaciones que se van a exigir, dentro o fuera de un parque, insisto, con las leyes en la mano, y aplicándolas tal cual están, son prácticamente las mismas. La Ley Forestal de Andalucía, la Ley de Protección Ambiental, la legislación sobre Residuos no se han desarrollado distinguiendo los terrenos si están  dentro o fuera de un parque. Contemplan a todos, prácticamente por igual. Y con las reformas legales que se avecinan, esa tendencia legal se va  a mantener; por lo cual estar o no dentro de un parque no creo que sea la solución definitiva a los problemas de ustedes.

Desde luego si veo razonable la modificación de las normas que se les aplican. Eso si es evidente.

La salida del Parque, primero, la veo difícil desde el punto de vista político y, segundo, no creo que solucionara gran cosa. De todas formas, yo creo que, en buena medida, muchas veces, no es un problema de  reglas aplicables sino del distinto grado de exigencia del cumplimiento de las normas.

Yo, cuando ojeaba un poco la encuesta que me hicieron llegar ustedes, que hicieron ya no se si hace un año percibí el sentir generalizado de que en el Parque no se podía hacer nada y fuera del Parque se podía hacer todo; y la sensación que de eso tengo, que conste que es una apreciación, la sensación que tengo, es que  dentro del Parque si que se está exigiendo, a rajatabla, el cumplimiento de la legislación y que fuera de los límites del Parque se está haciendo la vista gorda. No es que aquí solo se pueda construir con autorización y fuera del Parque no haga falta autorización es que aquí si me exigen autorización: si muevo una piedra se me caen encima  y fuera del Parque pues la gente no pide las autorizaciones, y lo hace en fraude de ley: de ahí los incumplimientos flagrantes de la norma.

El 17 de octubre, por poner un ejemplo concreto, me encontré con la noticia de que la Comunidad de Madrid, para que no nos limitemos solamente a la Junta de Andalucía, pues se sancionaba con una multa de 1.650 euros, que son 250.000 pesetas, de las de antes, más o menos, a un campo de golf, a una empresa titular de campos de golf por emplear, incontroladamente, substancias tóxicas y peligrosas, el abandono de envases tóxicos, empleo de venenos, depósito de basuras, en fin, no se cuantas cosas más. Y la multa era ridícula, lo que les he dicho: 1.650 euros.

Y posiblemente, a cualquiera de ustedes, por bastante menos, le pondrían una sanción bastante mas dura. Y lo malo de todo esto no es que se castiguen que castiguen a unos u otros por acciones que se lo merezcan, lo malo es que con sanciones de este tipo el mensaje que llega al infractor es muy claro: cumplir la norma muchas veces es mas costoso que pagar la multa y soportar, en su caso, las consecuencias de ese incumplimiento.

Bueno, a este, por lo menos, lo multaron, porque hay otros muchos ciudadanos cuyas infracciones quedan impunes. En España, por ejemplo, ya se que a todos preocupa la ocupación del suelo, todos los años se pierden 50.000 hectáreas naturales por la construcción; algunas de esas construcciones serán legales y otras muchas no serán tan legales.

En cualquier caso, yo comprendo la queja de todos ustedes que se entienden tratados de forma muy distinta, pero no se puede exigir la igualdad en la ilegalidad. Lo que se puede exigir es que se cumplan las normas fuera del Parque. Si ustedes están en el Parque, pero les siguen aplicando las normas, pues se van a encontrar con muchas limitaciones porque es que la legislación vigente en España sobre un medio natural es muy restrictiva. Muy restrictiva en toda España y en todas las Comunidades lo cual es un poco absurdo porque, al final, termina uno haciendo la vista gorda porque no puede estar persiguiendo, permanentemente a todo el mundo.

Por eso digo que la solución quizás  sea repensar esa regulación y hacerla más razonable.

Les dije que esta regulación supone una limitación del derecho de propiedad de los terrenos dentro del Parque, en los terrenos colindantes con las zonas de mayor interés ecológico y la pregunta que nos deberíamos hacer es si son o no indemnizables porque , les dije antes: se pueden poner limitaciones hasta un punto, pero cuando sean desproporcionadas, cuando sean irracionales  , deben ser compensadas.

Y si me preguntaran ustedes en que caso son indemnizables, no sabría darles una respuesta exacta. Sobre esto ha habido muchos pleitos y las soluciones que encontramos en distintas sentencias son contradictorias, a veces; las leyes que incluso han contemplado estas limitaciones pues reconocían  las limitaciones, a veces, un poco de forma arbitraria. 

Yo siempre he pensado que es un problema de política presupuestaria. Si aprueban  una Ley de  Costas o una Ley de Aguas que afecta a millones de propietarios no puede contemplar las indemnizaciones con carácter general en la ley. A veces, se han hecho otras leyes que afectaban a estructuras de menor envergadura y si que han contemplado indemnizaciones económicas a los damnificados. ¿Porqué? porque a lo mejor, en ese momento, y para ese número de propietarios, si se puede hacer.

Pero, claro, el propietario siempre  tiene derecho a reclamar, sobre todo, el que piensa que la compensación es merecida y no la tiene; el que tiene compensación y no la considera suficiente y no hay un criterio   claro.

Nuestro Tribunal Constitucional ha dicho poco al respecto; en relación con los parques si se ha planteado un supuesto en Cáceres y consideró que las limitaciones que se imponían a los propietarios excedían de lo que era normal, de lo que era razonable y, por tanto, procedía compensarlos.

Pero yo les expongo a ustedes cual es la situación, porque a lo que tiene un propietario derecho, cuando se declara un Parque Natural, no es a que le compensen por lo que pueda dejar de ganar en el futuro, si decide hacer un cambio de uso, o decide poner una industria. No son las expectativas lo que le van a compensar, no vale el cuento de la lechera, de que si no tuviera estas limitaciones podría hacer esto o aquello o lo de más allá; y como no puedo, que me indemnicen. No, la indemnización que se contempla es solo a lo que se le prohíbe hacer una vez que se ha declarado el parque sobre lo que ya venía haciendo, sobre lo que tenía consolidado. Si tenía una explotación agraria o ganadera y, de repente, le dicen que el rebaño debe ser menor, o que no puede ser de tal especie porque resulta especialmente dañina, y le recortan sus facultades de actuación, ese recorte, si puede exigir que sea indemnizado. Pero las expectativas de crecimiento: si tiene doscientas ovejas y quiere tener cuatrocientas, y le dicen que no, que el techo es de doscientas setenta y cinco, pues de las doscientas setenta y cinco a las cuatrocientas no puede exigir.

¿De acuerdo?, lo digo porque en el tema de la compensación no somos conscientes. Por ejemplo, en la misma ley andaluza, 2/1989 en el artículo 23.2 se contempla la indemnización. Se dice: " serán indemnizables las limitaciones singulares de derechos reales que supongan una lesión efectiva para sus titulares por afectar facultades en ejercicio cuyo contenido esté permitido en suelo no urbano"

Me parece que lo que habéis escuchado no lo habréis entendido casi nadie, yo también, cuando lo leí no entendía gran cosa y sigo sin entenderlo, pero si me quedé con una expresión "facultades en ejercicio". ¿Que es lo que estoy diciendo?: lo que tenía en ese momento de ganado consolidado, lo que estaba haciendo; y si te lo restringen, si va a ser compensable, pero lo que pudiera hacer uno que sea emprendedor, porque un día compre una finca, o porque la herede, o porque un día se levante y diga: quiero poner en marcha una actividad nueva, esa expectativa si ya está limitada, no es indemnizable.

 A estas alturas debieran ustedes pensar mal de mi y comenzar a marcharse.  Evidentemente, por muy constitucional que sea todo lo anterior, es obvio que hay situaciones insostenibles por economía alguna y, llegados a este punto, yo me atrevería a decir que al poder público, al Estado, a la Junta no le queda mas remedio que adquirir el predio para afectarlo. El problema es el de siempre,  que no hay dinero, o que no hay dinero para todo, si, para algunas cosas.

Hace poco leí la noticia que era que el ministerio de Medio ambiente va a adquirir unas 167 fincas en la costa para evitar que el desarrollo urbanístico, que no somos capaces de controlar termine afectando a estos enclaves; 167 fincas que nos van a costar ciento veinte millones de euros, a un promedio de cinco euros por metro cuadrado, que es el precio medio que han estimado del suelo rústico en el litoral. Supongo que no le habrán preguntado a ningún promotor, ese simplemente no lo paga a ese precio. Una de las fincas es la Algarrobilla en la que se estaba levantando, en el Cabo de Gata ese hotel. La Administración la solución que ha encontrado es comprar la finca. Se aprovechó además de una limitación que pesa sobre todos ustedes que es el derecho de tanteo y retracto sobre los predios incluidos en los espacios naturales. Como en su momento se hizo la enajenación y no se comunicó a la Consejería de Medio Ambiente, pues ahora ha descubierto que existe una compraventa que se hizo no se cuanto tiempo hace, se ha ido al Registro, ha visto en la escritura en cuanto aparecía el precio de la venta; por supuesto aparecerá mucho menos de lo que realmente se pagó, y ha dicho, muy bien, pues si la finca se vendió en 1.995 por seiscientos mil euros, la compro.

Lo digo para que sepan ustedes lo que le dicen al notario; que sepan que están expuestos a que  alguien diga: si la finca vale seis mil euros, la compro, y el comprador podrá a su vez reclamar al vendedor el resto, el tanteo o no se como se llama esa diferencia. ¿ De acuerdo?. Se está acercando con limitaciones que es responsabilidad del ayuntamiento, no ha lugar, si quiero proteger las fincas las voy a tener que comprar. Esto que ha hecho en la costa lo terminará haciendo en otros muchos lugares pues va a ser difícil condenar a zonas completas al abandono.

Otra cuestión sobre la que quería reflexionar, y que supongo que les afecta de lleno y al parque de Asturias también, es el tema de la participación de la comunidad en la gestión de estos espacios naturales. Basta con leer cualquier texto o acercarse a cualquier congreso sobre espacios naturales protegidos y escucharemos constantemente que las tensiones que soportan, muchas veces, los parques se debe al modelo tradicional de gestión de los parques naturales......................................porque la gestión tercera lleva a y les impone a los ciudadanos, a los agricultores, a los ganaderos una serie de restricciones, de limitaciones que, muchas veces, no entienden, que les parecen excesivas, que les parecen desproporcionadas o que solo están dispuestos a asumir si se les compensa de alguna manera. Y todos los expertos terminan diciendo que la gestión sostenida de los espacios es inviable si no es implicando a la población afectada, a las ONG, a las autoridades locales, a los institutos de investigación, a  los sindicatos y a no se quien mas. En definitiva, todos deben estar implicados en la gestión del Parque. Desde luego yo no soy partidario de ello, pero los propietarios afectados si deben estar implicados en que ese espacio se gestione de forma viable, sostenible. Desde luego el papel de los técnicos y el de los propietarios no es exactamente el mismo, pero si no están de acuerdo los dos en un mínimo, difícilmente, se llevará la empresa adelante.

Sin embargo la sensación que tengo siempre la he tenido y, al ver la encuesta, pues me reafirmé en ello; y es que las administraciones autonómicas, al menos la andaluza es reacia  a dejarse influir por agentes externos. Ni en la fase de declaración del Parque ni en la fase de planeamiento, (que deberían haber sido una sola fase, pero todos sabemos que en Andalucía no ha sido así, sino que se declaró en el 88 este, me parece que lo fue, y en el 89 la práctica totalidad, y los Planes son muy posteriores,), y digo en la fase de declaración y en la fase de planeamiento, la posibilidad de influir en la decisión final por parte de los ciudadanos, de los afectados, no fue mucha. De hecho, creo que el Plan del Parque está impugnado porque el procedimiento de elaboración no fue todo lo participativo que debiera ser. Y participativo no es solo que me escuchen sino también que se me oiga, ¿no?, que se me haga caso pues, a lo mejor es mucho pedir;  que se me desoiga completamente, que no se me haga caso absolutamente en nada pues parece que deja en papel mojado todas las alegaciones presentadas y vacías las audiencias, a las que todos tenemos derecho.

Pero, con todo, la participación de los afectados donde, de verdad, tiene interés es posteriormente, en la fase de aplicación de los Planes. ¿Porqué?, porque es cuando se detectan los fallos, cuando se puede advertir de que las circunstancias que se tuvieron en cuenta, en un determinado momento, ya no son absolutamente iguales, donde se van a ver nuevas necesidades y ahí, es donde se va a ir reajustando, sobre la marcha, los instrumentos de gestión. Y los propietarios deben influir porque van a ser los que van a detectar cuales son los problemas y  cuales son los cambios que se han introducido.

Por lo tanto la participación no debe ser sólo previa; tiene que ser previa y después continuar. Y sin embargo, pues parece que, tampoco,  han tenido pocas posibilidades de intervenir en esta segunda fase. ¿Cual es la razón?. Pues bueno, yo no sabría decir, exactamente, cual es, sigo con mis impresiones, pero todos ustedes sienten lo que yo, y es que, a veces, los parque son vistos por la Administración como si fueran santuarios intocables; bienes que deben conservarse a toda costa, tal cual están, y se supedita  la gestión de los recursos presentes en los parques, a estos intereses de conservación y se reduce, cuando no se elimina, cualquier posibilidad de explotación. Y eso, inevitablemente, produce el que las poblaciones próximas se sientan condenadas a un estancamiento económico, a un infradesarrollo que si, además, se compara con el que están experimentando comunidades más o menos cercanas, que no están afectadas  por esa situación, hace que se mire al parque con recelo y con indignación en muchas ocasiones. Y a nadie puede sorprender si digo que la visión no deja de ser bastante equivocada pues, como dice un compañero: " el parque es como es porque sus antiguos propietarios lo han gestionado como lo han gestionad,  de forma razonable". Y han explotado los recursos naturales de esa manera, porque los primeros interesados en que no se agotaran eran ellos.

Ahora, sin embargo, les dicen: lo han hecho muy bien , ¡márchense! y déjennos a nosotros que somos los que sabemos cómo hacerlo mejor. Pues si viene cualquier experto pagado por la Junta o cualquier político al servicio de cualquier Administración dirá: ese es el modelo tradicional pero la Ley 4/1.989 cambió en España; la andaluza se mueve también con las nuevas directrices de desarrollo sostenible, la conservación de la explotación. Muy bien, de acuerdo, la Ley ha cambiado, la letra de la norma también, pero la actitud de la Administración no ha cambiado y se sigue gestionando igual.

Y eso es lo que hay que cambiar; cambiar la norma si no  cambia la actitud sirve de poco; salirse del Parque si les van a seguir apretando las tuercas, no sirve de nada.

Es evidente que los Parques deben existir y deben ser protegidos además todos amamos nuestros espacios; yo también soy de pueblo, yo temo que algún día declaren parque a Hornachuelos, a mi me gusta como es y no me gustaría ir y que cambiara radicalmente. Pero no se trata, solamente de preservar los recursos a toda costa sino de garantizar a las poblaciones un nivel de renta y bienestar imprescindible y esto hay que hacerlo solidariamente, y si para eso hay que contribuir, que contribuyan todos los ciudadanos españoles, pues habrá que buscar de qué manera se obtener ese nivel de renta y de bienestar. Porque, lamentablemente, sin renta hablar de bienestar no es posible.

Y el primer paso para obtener eso pues es una mayor comunicación entre los afectados, entre los ciudadanos de los pueblos incluidos en esos espacios, o próximo a esos espacios y las Administraciones; y esa comunicación da la sensación que, hoy por hoy, no existe; y si existe pues no es demasiado fluida. De hecho hay unas cartas que INDER ha presentado, en las que se pide información sobre ayudas públicas a la Junta de Andalucía y a la Administración General del Estado; y que solo haya respondido la Administración General del Estado, del Ministerio, y que la Junta de Andalucía no ha respondido. ¿Sigue sin responder?, ¡no?, pues eso no es comprensible, hay un déficit de comunicación ahí que, por seguir con las expresiones académicas, que es difícil de creer por alguien que viene de fuera, es decir, será cierto, yo no digo que no sea así, pero algún ciudadano de fuera, puede pensar y decir que no sabía que esto funcionara tan mal. Y es cierto que la comunicación ambiental pues tiene muchos problemas, supongo, no lo sé, siempre se les ha acusado de ser excesivamente tecnicistas, la gente no entiende lo que dicen, de hecho llegan a tachar a los ciudadanos de catastrofistas, siempre parece que todo va a ser trágico y estamos abocados al desastre, de propagandistas de tópicos, de falta de realismo de lo que gestionan ellos. Hablan ellos pero no nos escuchan; vienen, nos cuentan algo, se van y ya está. Y eso no es comunicación.

En algunas comunidades autónomas como es el caso, al menos, de Galicia parece que si lo están haciendo; están intentando poner en marcha un programa de comunicación, fundamentalmente, con un doble objetivo:

-. Por un lado ofrecer información diaria, objetiva, real, actualizada de los espacios naturales y sus circunstancias; y no solamente de sus circunstancias ambientales sino también de sus circunstancias económicas, sociales, de las medidas que se van a poner, de las posibilidades que se van a ofrecer y de que esa información llegase.

-. Otro segundo objetivo era el de promover de manera persuasiva ,y por tanto, convencer a los afectados, de que cabía desarrollar este tipo de acciones que eran sostenibles y generar así una cierta actitud cooperadora por parte de los afectados.

Pero esto aquí no lo veo, es decir, lo único que veo cuando uno se va a la página web de la Consejería, a mirar  la sección de comunicación donde te dicen: tenemos un concejo de interpretación, que no se qué, que no se cuando. Bueno, ¿pero eso es comunicación?. Es comunicación del valor ambiental para el que viene, para el visitante, pero para el que está aquí, ¿como les hablan a ustedes?, ¿ dan charlas sobre las normas de gobierno?; ¿ se les escucha?, ¿ se les reúne y se les explica algo?, ¿no?, pues, evidentemente algo falla.

Creo que esta es la más grave; luego hay otras muchas y como ya se va haciendo tarde lo voy a intentar exponer a volapluma , a detectar alguna más de esas carencias que yo, desde mi ignorancia intuyo.

En relación con los instrumentos de gestión nadie pone en duda de que son fundamentales esos instrumentos para que el Parque se gestione correctamente, pero nadie sabría explicarme cuales son. Unos dicen hay instrumentos pero ¿cuales son esos instrumentos de gestión?. Nadie sabe cuales son porque andamos un poco a ciegas todavía. Porque desde el día que declaramos los Parques sin saber lo que habríamos de hacer, hemos tardado quince años en aprobar los Planes porque, seguramente no sabíamos qué íbamos a hacer; con el problema que eso supone porque si no hay planes la Administración decide sin límite alguno, sobre la marcha, lo que el criterio del técnico establece.

¿Cuales son esos instrumentos?, pues son los de toda la vida y ustedes me dirán ,¿y esto que es?. A ver si soy capaz de explicarlo. De repente, se han aprobado una serie de Leyes sobre conservación de Espacios Naturales Protegidos para dar respuesta a una necesidad que se sentía como algo nuevo, pero a la hora de decidir qué había que hacer para protegerlos, a la hora de pensar que  instrumentos se tenían no se creó nada nuevo; simplemente se cogieron las herramientas que se utilizaron para hacer otras políticas: los planes, los reglamentos, las autorizaciones, las órdenes o lo que sea, y se trasladó a estas leyes, sin más, sin adaptarlos.  ¿Porqué? pues porque no supimos inventar nada nuevo. Se supone que con la experiencia deberíamos ir perfilándolas y perfeccionándolas pero, lo cierto es que, no ha sido así. Las herramientas siguen siendo las mismas y son las herramientas de una Administración, de un Estado que, teóricamente hemos dejado atrás. Es una Administración ejecutiva, autoritaria, no adecuada para la democracia de participación, no se qué no se cuanto. Bien, pero ¿cómo ejercen el poder?: con los instrumentos de siempre, es así. Si ustedes cogen un manual reciente y se buscan qué es un plan, un reglamento, una autorización verán como yo pues que seguimos repitiendo las ideas que había en los manuales hace unos cuarenta años porque la potestad, el poder de la Administración es el mismo, se sigue ejerciendo de la misma manera. Se puede ejercer con más ley o con menos pero la herramienta es la misma. No la hemos perfeccionado para modernizarla , para adecuarla a una forma de gobernar que debe ser distinta para unos ciudadanos que ahora exigen a sus poderes públicos mas proximidad que antes. O, al menos, eso decimos.

La ley vigente, además, no la desarrolla con detalle. por ponerles un ejemplo: la Directiva europea que regula los hábitat, los espacios protegidos a nivel europeo habla de compensación, de contratos a los propietarios y una serie de cosas. Pero la Directiva no las regula como se van a hacer; tienen que ser las leyes nacionales quienes lo hagan con detalle. Y en España, para mayor complicación, las leyes son, unas del Estado y otras de las Comunidades Autónomas. De manera que un Plan o un contrato de esos, en Asturias o en el País Vasco o en Andalucía no tienen porqué ser iguales. Por eso resultará el proyecto, no se si con base legal o sin ella, posiblemente sin base legal. Eso no quiere decir que sea ilegal, quiero decir, que son alegales, que no tienen ninguna regulación detrás. Pero eso no quiere decir que sean ilegales, tampoco que sean legales. Y que, a lo mejor, en Andalucía pues no se pueden llevar a cabo, o bien porque están prohibidas o porque aquí se ha regulado de otra manera y la Administración tiene las manos atadas.

Pero, aún así, lo que encontramos en las leyes españolas son o menciones a esas herramientas, pero que no están reguladas con detalle esas garantías de los afectados. Además nuestras leyes, técnicamente no son muy buenas; yo no se si es que los anteproyectos de ley, que enviamos a los Parlamentos van mal hechos, o es que los estropean allí o es que van mal hechos y allí los terminan de arreglar. Pero nuestras leyes ambientales son malas.

Y os voy a dar la única alegría que os voy a dar esta tarde, ya era hora ¿verdad?, será la única. ¿ A cuantos de ustedes les han impuesto multas la Consejería de Medio Ambiente?, ¿más de una?, pues les diré una cosa que produce sonrojo: tenemos una Ley de Espacios Naturales estatal que es de 1.989, la 4/1.989, y una Ley Andaluza que también es de 1.989, la 2/1.989. No es que esta se hiciera antes que la 4, no es que la 2 se hiciera antes que la 4, es que en Andalucía se hacen menos, se hizo después.

Estas leyes, normalmente, son las que sirven de base para sancionarles a ustedes por hacer las cosas que hacen sin autorización, o mas allá de lo permitido con autorización. Pues bien, quiero que sepan ustedes que hay ya tres sentencias del Tribunal Constitucional que han anulado  multas que se han impuesto por la Delegación de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía porque las leyes están mal hechas. Se están anulando ahora multas que se impusieron en el año 1.990 pero la ley no ha cambiado, y ¿cual es el problema?; les voy a decir cual es el problema. Es que el  T .C. considera que la Ley regula de forma tan general que, al final, deja la decisión en manos de la Administración, en manos de técnicos llamados a aplicarla. Pero, en materia de sanciones, nuestra Constitución exige que las conductas que van a ser castigadas estén perfectamente definidas en la Ley; y que el castigo que se vaya a aplicar, esté, también, perfectamente identificado. De modo que el ciudadano sabe que, si hace tal cosa, le va a pasar tal otra; que si no me pongo el cinturón, la multa es esta; que si me excedo en la velocidad un 40%, tal multa y punto, que si hago tal cosa, no se qué. Pero la Ley andaluza o la Ley de Protección de la Naturaleza estatal no son tan precisas. Simplemente dicen que hacer determinadas cosas son infracción, que puede ser leve grave o muy grave; pero no dice cuando es leve, cuando es grave o cuando es muy grave. Y es el técnico o el guarda que levanta la denuncia que dice: hizo esto, esto y esto y luego, el que instruye el procedimiento es el que dice: pues esto va a ser grave o muy grave y en función de esto te pongo la multa.

Esto es anticonstitucional. Y si las de 1.990 eran ilegales, posiblemente, todas las que han puesto después, también; y claro si ustedes quieren que les devuelvan el dinero, pues no le van a decir que no. Ya saben lo que tienen que hacer. Pero insisto, el Tribunal Constitucional, en tres sentencias, ha anulado las multas que les impusieron, la última es de 2.003; esta es de cinco millones de pesetas por hacer un invernadero, dentro de un Parque, sin autorización, evidentemente.

Bien, las leyes están mal hechas o no desarrollan estos instrumentos, solamente los menciona y cuando desarrollan algunas de las herramientas, las sancionadoras, que casualidad, lo hacen los técnicos.

No les voy a decir más de las herramientas, no tendríamos tiempo y además ustedes van contra reloj, luego, si alguien quiere preguntar alguna cosa concreta, pues volveremos sobre ellas.

Otro problema, a parte de la comunicación y de una legislación deficiente, desde el punto de vista técnico es que la organización administrativa creada para gestionar estos espacios no es o no parece ser muy adecuada. Hemos dicho que cuatrocientas mil hectáreas, el 40% del territorio de la Comunidad Autónoma está dentro de las áreas  de  influencia socioeconómica de estos son municipios que, en todo o en parte están dentro de esos espacios y, sin embargo, la plantilla de la Administración Ambiental no es suficiente ni está capacitada técnicamente para hacer frente, en muchas ocasiones, a esa tarea. Me ha sorprendido que no tuvieron Director Conservador, durante cuatro años no hubo. Con lo fácil que debe ser encontrar uno, no lo hubo. desde luego alguna razón habría, yo desde luego no la sé. A lo mejor ustedes la saben o la sospechan.

Pues bien, claro que el hecho de tener Director-conservador solo, no hubiera hecho gran cosa, pero debo decir: sin una administración adecuada, con el personal suficiente, con medios, con la cultura de gestión necesaria, no solamente que sepan mucho de contaminación, sino que sepan gestionar el Parque y comunicarse con los afectados, sin ese personal adecuado, difícilmente se puede hacer gran cosa.

Y no solamente es un problema de plantilla, insisto, o de incultura, si miramos un poco las administraciones nos vamos a ir encontrando problemas, hay  tensiones ínter administrativas, permanentemente: la Administración Ambiental por un lado intentando proteger, a toda costa, una cosa; la Administración responsable de Urbanismo, por otro lado, tratando de hacer su política urbanística; la de Infraestructuras diseñando infraestructuras que están en conflicto permanente con las restantes administraciones. Es ese un desafío importantísimo: aquí hacemos mil Planes, todos convergen sobre el mismo territorio porque el término municipal de Carcabuey es único, solo hay uno, pero puede estar afectado por un Plan Urbanístico, un Plan de Infraestructuras, por un Plan Hidrológico, por un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, pero todos confluyen sobre el mismo territorio. Y sin embargo, hay contradicciones flagrantes; es malo que no escuchen a los afectados, es que no se escuchan ni entre ellos mismos.  Y las tensiones no solo son entre administraciones locales, estatal y autonómicas sino que las encontramos dentro de una misma administración.

Me llamó la atención que en Asturias, la Consejería de Medio Ambiente es Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio e Infraestructuras. yo no sé si gestionan igual, o mejor o peor que otros pero, por lo menos, de hecho se lleva dentro de la misma Consejería  la protección del Medio Ambiente y la Ordenación del Territorio; lo que no habrá, por tanto, es que haga la ordenación por un lado y la protección del medio ambiente por otro, no es lo más razonable si no se hace de forma coordinada. Si, al final, lo que cada uno dices: no, en mi Consejería mando yo, a mi lo que me interesa es esto. Si lo hago de esta manera, voy a ganar un rédito político y tal, y ,entonces, me da igual que a ti no te parezca bien porque lo que hay es que sacarlo adelante, porque es un proyecto personal o es un compromiso de las elecciones o de la campaña o lo que sea. 

No, mire usted, la Administración es única, es la Junta de Andalucía y en una empresa privada cada departamento no funciona como le da la gana, se supone que hay un Consejo de Dirección. Bueno, pues una Administración Pública debería funcionar eficientemente y eficazmente y esas tensiones se dan.

No hay soluciones mágicas, es decir, no hay una solución jurídica para resolver, no hay mecanismos jurídicos para resolver estos conflictos. No hay cultura para la cooperación entre administraciones y, si me apuran, en muchas ocasiones, no hay ni siquiera una mínima lealtad institucional. No se mira a todos los ayuntamientos por igual se mira de qué grupo político es el alcalde; y esto lo hacen todos; no quiero decir que lo hagan sólo en Andalucía, porque no se hace solamente aquí, se hace en todas partes. Y sin esa mínima lealtad institucional y sin una voluntad de cooperación entre administraciones, esas tensiones no se van a resolver.

Otra carencia grave es la lentitud; no se puede hacer un Plan de Recursos Naturales, ( y esta es la norma de gobierno de un Parque), catorce años después, y no se puede hacer un Plan de Desarrollo Sostenible, para los parques naturales, pues no sé, ¿veinte años después?. Hasta este momento, ¿se desarrollaron por inercia?, ¿por la función clorofílica de los ciudadanos?.

El otro día, el 7 de noviembre, hace una semana, se aprobó el Plan de Desarrollo Sostenible de los Parques Naturales de la Sierra de Baza y Huetor ,en Granada y Despeñaperros y Andujar en Jaén y están declarados desde 1.989. Echen la cuenta . Tampoco la situación va a mejorar mucho tras la aprobación del Plan de Desarrollo Sostenible porque ustedes lo tienen aprobado y si les pregunto ¿ en que han notado el cambio?, me dirán que en poca cosa.

Según los medios de comunicación aquí las inversiones han sido elevadas: 721 millones de euros en tres espacios protegidos, 1262 acciones destinadas a promover el desarrollo socioeconómico de estos enclaves naturales, el 68% de las medidas previstas, ejecutadas. Beneficiarios: dos millones de ciudadanos. Y yo me preguntaba, ¿en qué se invierten esos fondos públicos?, y lo único que he encontrado que han hecho es una acción en la cueva de Los Murciélagos en Zuheros, una sala red para no se donde y el centro de visitantes de Santa Rita que ahora, cuando venía, he visto que está en obras, y ya está; y dice por ahí un cartel que quieren arreglar las carreteras van a quitar las curvas, y plantar las cunetas con especies aromáticas y autóctonas. Yo no digo que no se hayan hecho estas inversiones, que se habrán hecho, pero no son inversiones que garanticen, lo que les decía antes: un nivel de renta y bienestar económico a los ciudadanos.

Además tampoco les sirve de mucho el Plan de Desarrollo Sostenible porque no son planes de inversiones, quiero decir, se establecen unas directrices, unos consejos, unas sugerencias, pero las inversiones donde se contemplan es en los presupuestos de cada una de las Consejerías que tienen sus propios planes y que no están vinculadas por el contenido del Plan de Desarrollo Sostenible. De modo que el Plan puede decir: mañana vamos a hacer tal cosa y el año que viene no está contemplada ninguna asignación presupuestaria y ni siquiera podemos acudir a un tribunal y decir: es que nos habían prometido invertir en tal y tal cosa.

El Plan de Desarrollo Sostenible no vincula a la Administración. Es un programa. Y ,luego, el problema se complica porque no estamos solos dentro de un parque; estamos todos dentro de un entorno socioeconómico más o menos complejo. No les voy a contar a ustedes las repercusiones que la ampliación de la Unión Europea; va a tener la revisión de las subvenciones de la Política Agraria Común etc...etc...etc.

De modo que los problemas importantes que son los problemas de financiación no se van a solucionar mientras no se enfrente el problema global y es, cómo hacer frente al coste de conservación de esos espacios naturales. Y el coste de conservación de esos espacios naturales, no se engañen ustedes, bueno esto lo saben ustedes perfectamente; que no les engañen nuestros políticos nuestros gestores: no es el coste financiero, no es el gasto público en infraestructuras, sean las que fueren, sino también otros muchos gastos, otros muchos costes que son los costes que los afectados soportan por las limitaciones que se les exigen.

De modo que si alguien preguntase a un economista quien está financiando la conservación de los espacios naturales la respuesta es: en parte son los presupuestos públicos y en parte quienes soportan esas limitaciones.

De modo que ustedes pagan para que el resto de los ciudadanos tengan un bien que es la conservación de la biodiversidad. De ahí la necesidad de volver al primer tema de la compensación que, en ocasiones, será, insisto, una cantidad que se le pague al propietario: usted puede hacer esto, ahora no puede, esto le corresponde. Parece justo pero no será suficiente, en muchas ocasiones; y me refiero a los mecanismos de compensación con otras soluciones económicas. Y no seré exhaustivo porque yo economista no soy pero todas ellas tienen su vertiente jurídica.

¿Cuales son esas otras posibilidades?. Desde luego hay que rediseñar la política de gasto público, invertir mejor los fondos porque lo que lo que no se puede hacer es invertir fondos en actividades que contaminan o perjudican el medio ambiente y, luego invertir, por otro lado, fondos en políticas de conservación, del medio ambiente. Lo que hay que hacer es pensar si estoy haciendo bien lo otro y mejorar y así, además, quedarán más fondos para invertirlos en otros fines.

Se pueden exigir tasas a los beneficiarios de esos recursos ambientales de manera que el manido principio de que " el que contamina paga" , en la práctica sea operativo y de esa manera habrá mas fondo público para compensar a los que tienen que soportar las limitaciones.

Si, hay mecanismos económicos, y yo no soy economista, y desde luego hay otras posibilidades que a todos ustedes les vendrían fantásticamente bien. Y es hacer una serie o tomar una serie de medidas de carácter fiscal. Porque hay dos formas de aligerar su presión económica: una es dándoles dinero y otra es exigiéndoles menos dinero . Y esto no es una novedad, no es una idea que se me ha ocurrido a mi, esto ya estaba previsto en la Ley de Espacios Naturales de 1.979 en el artículo no se cuanto que dice: a propuesta del Ministerio de Hacienda y oído antes el de Agricultura, el Gobierno remitirá a las Cortes el oportuno proyecto de ley sobre exenciones tributarias y desgravamientos fiscales que deben gozar los terrenos de propiedad privada integrantes de las diversas categorías de espacios naturales protegidos.

Es decir, se contemplaba en la Ley exenciones fiscales para los propietarios afectados por un parque o por otra figura.

Por supuesto, la ley nunca se hizo pero, bueno, nunca es tarde para rectificar y esto es una vía que ustedes deberían explorar. Algo se puede hacer, también por ahí y algo que no incumbe sólo al Estado, que también puede hacerlo la Comunidad Autónoma porque tiene competencias, no sobre la totalidad  del Impuesto pero si, sobre una parte y puede contemplar medidas en el impuesto sobre la Renta o en el Impuesto sobre el Patrimonio, en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, en el Impuesto sobre Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados, que no es poca cosa y, si me apuran ustedes, pues  también puede estar el Estado con el Impuesto de Sociedades. 

Y como me dijeron una hora y son las ocho concluyo y les pido perdón por el jarro de agua fría que les he echado encima y por lo soporífera que haya podido ser mi intervención y quedo ahora a vuestra disposición para cualquier duda o cualquier pregunta que tengan. Ahora o al final del acto